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domingo, 15 de agosto de 2010

DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BUROCRÁTICA À GERENCIAL

Luiz Carlos Bresser Pereira
Revista do Serviço Público, 47(1) janeiro-abril
1996. Trabalho apresentado ao seminário sobre
Reforma do Estado na América Latina organizado
pelo Ministério da Administração Federal e
Reforma do Estado e patrocinado pelo Banco
Interamericano de Desenvolvimento (Brasília,
maio de 1996).
A reforma da administração pública que o governo Fernando Henrique Cardoso está
propondo desde 1995 poderá ser conhecida no futuro como a segunda reforma
administrativa do Brasil. Ou a terceira, se considerarmos que a reforma de 1967 merece
esse nome, apesar de ter sido afinal revertida. A primeira reforma foi a burocrática, de
1936. A reforma de 1967 foi um ensaio de descentralização e de desburocratização. A
atual reforma está apoiada na proposta de administração pública gerencial, como uma
resposta à grande crise do Estado dos anos 80 e à globalização da economia - dois
fenômenos que estão impondo, em todo o mundo, a redefinição das funções do Estado e
da sua burocracia.
A crise do Estado implicou na necessidade de reformá-lo e reconstruí-lo; a
globalização tornou imperativa a tarefa de redefinir suas funções. Antes da integração
mundial dos mercados e dos sistemas produtivos, os Estados podiam ter como um de seus
objetivos fundamentais proteger as respectivas economias da competição internacional.
Depois da globalização, as possibilidades do Estado de continuar a exercer esse papel
diminuíram muito. Seu novo papel é o de facilitar para que a economia nacional se torne
internacionalmente competitiva. A regulação e a intervenção continuam necessárias, na
educação, na saúde, na cultura, no desenvolvimento tecnológico, nos investimentos em
infra-estrutura - uma intervenção que não apenas compense os desequilíbrios distributivos
provocados pelo mercado globalizado, mas principalmente que capacite os agentes
econômicos a competir a nível mundial.1 A diferença entre uma proposta de reforma
neoliberal e uma social democrática está no fato de que o objetivo da primeira e retirar o
Estado da economia, enquanto que o da segunda é aumentar a governança do Estado, é dar
1 - Conforme observou Fernando Henrique Cardoso (1996: A10), “a globalização
modificou o papel do Estado... a ênfase da intervenção governamental agora dirigida
quase exclusivamente para tornar possível às economias nacionais desenvolverem e
sustentarem condições estruturais de competitividade em escala global”.
2
ao Estado meios financeiros e administrativos para que ele possa intervir efetivamente
sempre que o mercado não tiver condições de coordenar adequadamente a economia.
Neste trabalho concentrar-me-ei no aspecto administrativo da reforma do Estado.
Embora o Estado seja, antes de mais nada, o reflexo da sociedade, vamos aqui pensá-lo
como sujeito, não como objeto - como organismo cuja governança precisa ser ampliada
para que possa agir mais efetiva e eficientemente em benefício da sociedade. Os
problemas de governabilidade não decorrem de “excesso de democracia”, do peso
excessivo das demandas sociais, mas da falta de um pacto político ou de uma coalizão de
classes que ocupe o centro do espectro político.2 Nosso pressuposto é o de que o de que o
problema político da governabilidade foi provisoriamente equacionado com o retorno da
democracia e a formação do “pacto democrático-reformista de 1994” possibilitada pelo
êxito do Plano Real e pela eleição de Fernando Henrique Cardoso.3 Este pacto não
resolveu definitivamente os problemas de governabilidade existentes no país, já que estes
são por definição crônicos, mas deu ao governo condições políticas para ocupar o centro
político e ideológico e, a partir de um amplo apoio popular, propor e implementar a
reforma do Estado.
Depois de uma breve seção em que analisarei a grande crise dos anos 80 como uma
crise do Estado e as respostas da sociedade brasileira a essa crise, farei um breve
diagnóstico da crise da administração pública burocrática brasileira e dos seus mitos. Em
seguida definirei os princípios da reforma do aparelho do Estado em direção a uma
administração pública gerencial, e delinearei as formas mais adequadas de propriedade
para as diversas atividades que o Estado hoje realiza, em função da redefinição de suas
funções. Para esta redefinição, de um lado, distinguirei três formas de propriedade - a
pública estatal, a pública não-estatal e a privada, e, de outro, dividirei as ações hoje
realizadas pelo Estado em quatro setores: núcleo estratégico, atividades exclusivas de
Estado, serviços sociais competitivos ou não-exclusivos, e produção de bens e serviços
para o mercado.
Crise e Reforma
No Brasil a percepção da natureza da crise e, em seguida, da necessidade imperiosa de
reformar o Estado ocorreu de forma acidentada e contraditória, em meio ao desenrolar da
própria crise. Entre 1979 e 1994 o Brasil viveu um período de estagnação da renda per
capita e de alta inflação sem precedentes. Em 1994, finalmente, estabilizaram-se os preços
através do Plano Real, criando-se as condições para a retomada do crescimento. A causa
fundamental dessa crise econômica foi a crise do Estado - uma crise que ainda não está
2 - Para uma crítica do conceito de governabilidade relacionado com o equilíbrio entre as
demandas sobre o governo e sua capacidade de atendê-las, que tem origem em Huntington
(1968), ver Diniz (1995).
3 - Está claro para nós que, conforme observa Frischtak (1994: 163), “o desafio crucial
reside na obtenção daquela forma específica de articulação da máquina do Estado com a
sociedade na qual se reconheça que o problema da administração eficiente não pode ser
dissociado do problema político”. Não centraremos, entretanto, nossa atenção nessa
articulação.
3
plenamente superada, apesar de todas as reformas já realizadas. Crise que se desencadeou
em 1979, com o segundo choque do petróleo. Crise que se caracteriza pela perda de
capacidade do Estado de coordenar o sistema econômico de forma complementar ao
mercado. Crise que se define como uma crise fiscal, como uma crise do modo de
intervenção do Estado, como uma crise da forma burocrática pela qual o Estado é
administrado, e, em um primeiro momento, também como uma crise política.
A crise política teve três momentos: primeiro, a crise do regime militar - uma crise
de legitimidade; segundo a tentativa populista de voltar aos anos 50 - uma crise de
adaptação ao regime democrático; e finalmente, a crise que levou ao impeachment de
Fernando Collor de Mello - uma crise moral. A crise fiscal ou financeira caracterizou-se
pela perda do crédito público e por poupança pública negativa.4 A crise do modo de
intervenção, acelerada pelo processo de globalização da economia mundial, caracterizouse
pelo esgotamento do modelo protecionista de substituição de importações, que foi bem
sucedido em promover a industrialização nos anos de 30 a 50, mas que deixou de sê-lo a
partir dos anos 60; transpareceu na falta de competitividade de uma parte ponderável das
empresas brasileiras; expressou-se no fracasso em se criar no Brasil um Estado do Bem-
Estar que se aproximasse dos moldes social-democratas europeus. Por fim, a crise da
forma burocrática de administrar um Estado emergiu com toda a força depois de 1988,
antes mesmo que a própria administração pública burocrática pudesse ser plenamente
instaurada no país.
A crise da administração pública burocrática começou ainda no regime militar não
apenas porque não foi capaz de extirpar o patrimonialismo que sempre a vitimou, mas
também porque esse regime, ao invés de consolidar uma burocracia profissional no país,
através da redefinição das carreiras e de um processo sistemático de abertura de concursos
públicos para a alta administração, preferiu o caminho mais curto do recrutamento de
administradores através das empresas estatais.5 Esta estratégia oportunista do regime
militar, que resolveu adotar o caminho mais fácil da contratação de altos administradores
através das empresas, inviabilizou a construção no país de uma burocracia civil forte, nos
moldes que a reforma de 1936 propunha. A crise agravou-se, entretanto, a partir da
Constituição de 1988, quando se salta para o extremo oposto e a administração pública
brasileira passa a sofrer do mal oposto: o enrijecimento burocrático extremo. As
conseqüências da sobrevivência do patrimonialismo e do enrijecimento burocrático,
4 - Não confundir crédito público com credibilidade do governo. Existe crédito público
quando o Estado merece crédito por parte dos investidores. Um Estado pode ter crédito e
seu governo não ter credibilidade; e o inverso também pode ocorrer: pode existir um
governo com credibilidade em um Estado que, dada a crise fiscal, não tem crédito.
5 - Esta foi uma forma equivocada de entender o que é a administração pública gerencial.
A contração da burocracia através das empresas estatais impediu a criação de corpos
burocráticos estáveis dotados de uma carreira flexível e mais rápida do que as carreiras
tradicionais, mas sempre uma carreira. Conforme observa Santos (1995), “assumiu o papel
de agente da burocracia estatal um grupo de técnicos, de origens e formações
heterogêneas, mais comumente identificados com a chamada tecnocracia que vicejou, em
especial, na década de 70. Oriundos do meio acadêmico, do setor privado, das (próprias)
empresas estatais, e de órgãos do governo - esta tecnocracia... supriu a administração
federal de quadros para a alta administração”. Sobre essa tecnocracia estatal ver os
trabalhos clássicos de Martins (1973, 1985) e Nunes (1984).
4
muitas vezes perversamente misturados, serão o alto custo e a baixa qualidade da
administração pública brasileira.6
A resposta da sociedade brasileira aos quatro aspectos da crise do Estado foi
desequilibrada e ocorreu em momentos diferentes. A resposta à crise política foi a
primeira: em 1985 o país completou sua transição democrática; em 1988, consolidou-a
com a aprovação da nova Constituição. Já em relação aos outros três aspectos - a crise
fiscal, o esgotamento do modo de intervenção, e a crescente ineficiência do aparelho
estatal - o novo regime instalado no país em 1985 pouco ajudou.7 Pelo contrário, em um
primeiro momento agravou os problemas, constituindo-se em um caso clássico de resposta
voltada para trás. Em relação à crise fiscal e ao modo de intervenção do Estado, as forças
políticas vitoriosas tinham como parâmetro o desenvolvimentismo populista dos anos 50;
em relação à administração pública, a visão burocrática dos anos 30.
Da Administração Burocrática à Gerencial
A administração burocrática clássica, baseada nos princípios da administração do exército
prussiano, foi implantada nos principais países europeus no final do século passado; nos
Estados Unidos, no começo deste século; no Brasil, em 1936, com a reforma
administrativa promovida por Maurício Nabuco e Luís Simões Lopes. É a burocracia que
Max Weber descreveu, baseada no princípio do mérito profissional.
A administração pública burocrática foi adotada para substituir a administração
patrimonialista, que definiu as monarquias absolutas, na qual o patrimônio público e o
privado eram confundidos. Nesse tipo de administração o Estado era entendido como
propriedade do rei. O nepotismo e o empreguismo, senão a corrupção, eram a norma. Esse
tipo de administração revelar-se-á incompatível com o capitalismo industrial e as
democracias parlamentares, que surgem no século XIX. É essencial para o capitalismo a
clara separação entre o Estado e o mercado; a democracia só pode existir quando a
sociedade civil, formada por cidadãos, distingue-se do Estado ao mesmo tempo em que o
controla. Tornou-se assim necessário desenvolver um tipo de administração que partisse
não apenas da clara distinção entre o público e o privado, mas também da separação entre
6 - Nas palavras de Nilson Holanda (1993: 165): “A capacidade gerencial do Estado
brasileiro nunca este tão fragilizada; a evolução nos últimos anos, e especialmente a partir
da chamada Nova República, tem sido no sentido de uma progressiva piora da situação; e
não existe, dentro ou fora do governo, nenhuma proposta condizente com o objetivo de
reverter, a curto ou médio prazo, essa tendência de involução”.
7 - Constitui exceção a essa generalização a reforma do sistema financeiro nacional
realizada entre 1983 e 1988, com o fim da “conta-movimento” do Banco do Brasil, a
criação da Secretaria do Tesouro, a eliminação de orçamentos paralelos, especialmente do
“orçamento monetário”, e a implantação de um excelente acompanhamento e controle
computadorizado do sistema de despesas: o SIAFI (Sistema de Informações
Administrativas e Financeiras@). Estas reformas, realizadas por um notável grupo de
burocratas liderados por Mailson da Nóbrega, João Batista Abreu, Andréa Calabi e Pedro
Parente, estão descritas em Gouvêa (1994).
5
o político e o administrador público. Surge assim a administração burocrática moderna,
racional-legal.
A administração pública burocrática clássica foi adotada porque era uma
alternativa muito superior à administração patrimonialista do Estado. Entretanto o
pressuposto de eficiência em que se baseava não se revelou real. No momento em que o
pequeno Estado liberal do século XIX deu definitivamente lugar ao grande Estado social e
econômico do século XX, verificou-se que não garantia nem rapidez, nem boa qualidade
nem custo baixo para os serviços prestados ao público. Na verdade, a administração
burocrática é lenta, cara, auto-referida, pouco ou nada orientada para o atendimento das
demandas dos cidadãos.
Este fato não era grave enquanto prevalecia um Estado pequeno, cuja única função
era garantir a propriedade e os contratos. No Estado liberal só eram necessários quatro
ministérios - o da Justiça, responsável pela polícia, o da Defesa, incluindo o exército e a
marinha, o da Fazenda e o das Relações Exteriores. Nesse tipo de Estado, o serviço
público mais importante era o da administração da justiça, que o Poder Judiciário
realizava. O problema da eficiência não era, na verdade, essencial. No momento,
entretanto, que o Estado se transformou no grande Estado social e econômico do século
XX, assumindo um número crescente de serviços sociais - a educação, a saúde, a cultura, a
previdência e a assistência social, a pesquisa científica - e de papéis econômicos -
regulação do sistema econômico interno e das relações econômicas internacionais,
estabilidade da moeda e do sistema financeiro, provisão de serviços públicos e de infraestrutura,
- nesse momento, o problema da eficiência tornou-se essencial. Por outro lado a
expansão do Estado respondia não só às pressões da sociedade mas também às estratégias
de crescimento da própria burocracia. A necessidade de uma administração pública
gerencial, portanto, decorre de problemas não só de crescimento e da decorrente
diferenciação de estruturas e complexidade crescente da pauta de problemas a serem
enfrentados, mas também de legitimação da burocracia perante as demandas da cidadania.
Após a II Guerra Mundial há uma reafirmação dos valores burocráticos, mas, ao
mesmo tempo, a influência da administração de empresas começa a se fazer sentir na
administração pública. As idéias de descentralização e de flexibilização administrativa
ganham espaço em todos os governos. Entretanto a reforma da administração pública só
ganhará força a partir dos anos 70, quando tem início a crise do Estado, que levará à crise
também a sua burocracia. Em conseqüência, nos anos de 1980 inicia-se uma grande
revolução na administração pública dos países centrais em direção a uma administração
pública gerencial.
Os países em que essa revolução foi mais profunda foram o Reino Unido, a Nova
Zelândia e a Austrália.8 Nos Estados Unidos essa revolução irá ocorrer principalmente a
nível dos municípios e condados - revolução que o livro de Osborne e Gaebler,
Reinventando o Governo (1992) descreverá de forma tão expressiva. É a administração
pública gerencial que está surgindo, inspirada nos avanços realizados pela administração
de empresas.9
8 - A melhor análise que conheço da experiência inglesa foi escrita por um professor
universitário a pedido dos sindicatos de servidores públicos britânicos (Fairbrother, 1994).
9 - O livro de Osborne e Gaebler foi apenas um dos trabalhos realizados na linha da
administração pública gerencial. Entre outros trabalhos lembramos Barzelay (1992),
6
Aos poucos foram-se delineando os contornos da nova administração pública: (1)
descentralização do ponto de vista político, transferindo recursos e atribuições para os
níveis políticos regionais e locais; (2) descentralização administrativa,10 através da
delegação de autoridade para os administradores públicos transformados em gerentes
crescentemente autônomos; (3) organizações com poucos níveis hierárquicos ao invés de
piramidal, (4) pressuposto da confiança limitada e não da desconfiança total; (5) controle
por resultados, a posteriori, ao invés do controle rígido, passo a passo, dos processos
administrativos; e (6) administração voltada para o atendimento do cidadão, ao invés de
auto-referida.
As Duas Reformas Administrativas
No Brasil a idéia de uma administração pública gerencial é antiga. Começou a ser
delineada ainda na primeira reforma administrativa, nos anos 30, e estava na origem da
segunda reforma, ocorrida em 1967. Os princípios da administração burocrática clássica
foram introduzidos no país através da criação, em 1936, do DASP - Departamento
Administrativo do Serviço Público.11 A criação do DASP representou não apenas a
primeira reforma administrativa do país, com a implantação da administração pública
burocrática, mas também a afirmação dos princípios centralizadores e hierárquicos da
burocracia clássica.12 Entretanto, já em 1938, temos um primeiro sinal de administração
pública gerencial, com a criação da primeira autarquia. Surgia então a idéia de que os
serviços públicos na “administração indireta” deveriam ser descentralizados e não
obedecer a todos os requisitos burocráticos da “administração direta” ou central. A
primeira tentativa de reforma gerencial da administração pública brasileira, entretanto, irá
acontecer no final dos anos 60, através do Decreto-Lei 200, de 1967, sob o comando de
Amaral Peixoto e a inspiração de Hélio Beltrão, que iria ser o pioneiro das novas idéias no
Brasil. Beltrão participou da reforma administrativa de 1967 e depois, como Ministro da
Desburocratização, entre 1979 e 1983, transformou-se em um arauto das novas idéias.
Definiu seu Programa Nacional de Desburocratização, lançado em 1979, como uma
proposta política visando, através da administração pública, “retirar o usuário da condição
colonial de súdito para investi-lo na de cidadão, destinatário de toda a atividade do
Estado” (Beltrão, 1984: 11).
Fairbrother (1994), Kettl (1994), Kettl e Dilulio (1994). No Brasil, além dos trabalhos de
Hélio Beltrão, cabe citar um artigo pioneiro de Nilson Holanda (1993).
10 - Os franceses chamam a descentralização administrativa de “desconcentração” para
distingui-la da política, que chamam de “descentralização”.
11 - Mais precisamente em 1936 foi criado o Conselho Federal do Serviço Público Civil,
que, em 1938, foi substituído pelo DASP.
12 - O DASP foi extinto em 1986, dando lugar à SEDAP - Secretaria de Administração
Pública da Presidência da República -, que, em janeiro de 1989, é extinta, sendo
incorporada na Secretaria do Planejamento da Presidência da República. Em março de
1990 é criada a SAF - Secretaria da Administração Federal da Presidência da República,
que, entre abril e dezembro de 1992, foi incorporada ao Ministério do Trabalho. Em
janeiro de 1995, com o início do governo Fernando Henrique Cardoso, a SAF transformase
em MARE - Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado.
7
A reforma iniciada pelo Decreto-Lei 200 foi uma tentativa de superação da rigidez
burocrática, podendo ser considerada como um primeiro momento da administração
gerencial no Brasil. Toda a ênfase foi dada à descentralização mediante a autonomia da
administração indireta, a partir do pressuposto da rigidez da administração direta e da
maior eficiência da administração descentralizada.13 O decreto-lei promoveu a
transferência das atividades de produção de bens e serviços para autarquias, fundações,
empresas públicas e sociedades de economia mista, consagrando e racionalizando uma
situação que já se delineava na prática. Instituíram-se como princípios de racionalidade
administrativa o planejamento e o orçamento, a descentralização e o controle dos
resultados. Nas unidades descentralizadas foram utilizados empregados celetistas,
submetidos ao regime privado de contratação de trabalho. O momento era de grande
expansão das empresas estatais e das fundações. Através da flexibilização de sua
administração buscava-se uma maior eficiência nas atividades econômicas do Estado, e se
fortalecia a aliança política entre a alta tecnoburocracia estatal, civil e militar, e a classe
empresarial.14
O Decreto-Lei 200 teve, entretanto, duas conseqüências inesperadas e indesejáveis.
De um lado, ao permitir a contratação de empregados sem concurso público, facilitou a
sobrevivência de práticas patrimonialistas e fisiológicas. De outro lado, ao não se
preocupar com mudanças no âmbito da administração direta ou central, que foi vista
pejorativamente como “burocrática” ou rígida, deixou de realizar concursos e de
desenvolver carreiras de altos administradores. O núcleo estratégico do Estado foi, na
verdade, enfraquecido indevidamente através de uma estratégia oportunista do regime
militar, que, ao invés de se preocupar com a formação de administradores públicos de alto
nível selecionados através de concursos públicos, preferiu contratar os escalões superiores
da administração através das empresas estatais.15
Desta maneira, a reforma administrativa embutida no Decreto-Lei 200 ficou pela
metade e fracassou. A crise política do regime militar, que se inicia já em meados dos anos
70, agrava ainda mais a situação da administração pública, na medida que a burocracia
estatal é identificada com o sistema autoritário em pleno processo de degeneração.
13 - Conforme Bertero (1985: 17), “subjacente à decisão de expandir a administração
pública através da administração indireta, esta o reconhecimento de que a administração
direta não havia sido capaz de responder com agilidade, flexibilidade, presteza e
criatividade às demandas e pressões de um Estado que se decidira desenvolvimentista”.
14 - Esta aliança recebeu diversas denominações e conceituações nos anos 70.`Fernando
Henrique Cardoso referiu-se a ela através do conceito de “anéis burocráticos”; Guillermo
O’Donnell interpretou-a através do “regime burocrático autoritário”; eu me referi sempre
ao “modelo tecnoburocrático-capitalista”; Peter Evans consagrou o conceito de “tríplice
aliança”.
15 - Não obstante o Decreto-Lei 200 contivesse referências à formação de altos
administradores (art.94,V) e à criação de um Centro de Aperfeiçoamento do DASP
(art.121).
8
A Volta aos Anos 50 e aos Anos 30
A transição democrática ocorrida com a eleição de Tancredo Neves e posse de José
Sarney, em março de 1985, não irá entretanto apresentar perspectivas de reforma do
aparelho do Estado. Pelo contrário significará no plano administrativo uma volta aos
ideais burocráticos dos anos 30, e no plano político, uma tentativa de volta ao populismo
dos anos 50. Os dois partidos que comandam a transição eram partidos democráticos, mas
populistas. Não tinham, como a sociedade brasileira também não tinha, a noção da
gravidade da crise que o país estava atravessando. Havia, ainda, uma espécie de euforia
democrático-populista. Uma idéia de que seria possível voltar aos anos dourados da
democracia e do desenvolvimento brasileiro, que foram os anos 50.
Nos dois primeiros anos do regime democrático - da Nova República - a crise
fiscal e a necessidade de rever radicalmente a forma de intervir na economia foram
ignoradas. Imaginou-se que seria possível promover a retomada do desenvolvimento e a
distribuição da renda através do aumento do gasto público e da elevação forçada dos
salários reais, ou seja, através de uma versão populista e portanto distorcida do
pensamento keynesiano. O modelo de substituição de importações foi mantido. Os salários
e o gasto público, aumentados. O resultado foi o desastre do Plano Cruzado. Um plano
inicialmente bem concebido que foi transformado em mais um clássico caso de ciclo
populista. Logo após o fracasso do Plano Cruzado, houve uma tentativa de ajuste fiscal,
iniciada durante minha rápida passagem pelo Ministério da Fazenda (1987), a qual,
entretanto, não contou com o apoio necessário da sociedade brasileira, que testemunhava,
perplexa, a crise. Ao invés do ajuste e da reforma, o país, sob a égide de uma coalizão
política conservadora no Congresso - o Centrão - mergulhou em 1988 e 1989 em uma
política populista e patrimonialista, que representava uma verdadeira “volta ao capital
mercantil”. 16
O capítulo da administração pública da Constituição de 1988 será o resultado de
todas essas forças contraditórias. De um lado ela é uma reação ao populismo e ao
fisiologismo que recrudescem com o advento da democracia.17 Por isso a Constituição irá
sacramentar os princípios de uma administração pública arcaica, burocrática ao extremo.
Uma administração pública altamente centralizada, hierárquica e rígida, em que toda a
prioridade será dada à administração direta ao invés da indireta.18 A Constituição de 1988
16 - Examinei esse fenômeno em um artigo em homenagem a Caio Prado Jr. (Bresser
Pereira, 1988). O primeiro documento do governo brasileiro que definiu a crise fiscal foi o
Plano de Controle Macroeconômico (Ministério da Fazenda, 1987).
17 - O regime militar sempre procurou evitar esses dois males. De um modo geral, logrou
seu intento. O fisiologismo ou clientelismo, através do qual se expressa modernamente o
patrimonialismo, existia na administração central no período militar, mas era antes a
exceção do que e regra. Este quadro muda com a transição democrática. Os dois partidos
vitoriosos - o PMDB e o PFL - fazem um verdadeiro loteamento dos cargos públicos. A
direção das empresas estatais, que tendia antes a permanecer na mão dos técnicos, é
também submetida aos interesses políticos dominantes.
18 - Segundo Marcelino (1987: 11, citado por Pimenta, 1994: 155): “havia um claro
objetivo de fortalecer e modernizar a administração direta, a partir do diagnóstico de que
9
ignorou completamente as novas orientações da administração pública. Os constituintes e,
mais amplamente, a sociedade brasileira revelaram nesse momento uma incrível falta de
capacidade de ver o novo. Perceberam apenas que a administração burocrática clássica,
que começara a ser implantada no país nos anos 30, não havia sido plenamente instaurada.
Viram que o Estado havia adotado estratégias descentralizadoras - as autarquias e as
fundações públicas - que não se enquadravam no modelo burocrático-profissional clássico.
Notaram que essa descentralização havia aberto espaço para o clientelismo,
principalmente ao nível dos estados e municípios - clientelismo esse que se acentuara após
a redemocratização. Não perceberam que as formas mais descentralizadas e flexíveis de
administração, que o Decreto-Lei 200 havia consagrado, eram uma resposta à necessidade
de o Estado administrar com eficiência as empresas e os serviços sociais. E decidiram
completar a revolução burocrática antes de pensar nos princípios da moderna
administração pública. Ao agirem assim aparentemente seguiram uma lógica linear
compatível com a idéia de que primeiro seria necessário completar a revolução mecânica,
para só depois participar da revolução eletrônica.
A partir dessa perspectiva, decidiram, através da instauração de um “regime
jurídico único” para todos os servidores públicos civis da administração pública direta e
das autarquias e fundações, tratar de forma igual faxineiros e professores, agentes de
limpeza e médicos, agentes de portaria e administradores da cultura, policiais e assistentes
sociais; através de uma estabilidade rígida, ignorando que este instituto foi criado para
defender o Estado, não os seus funcionários; através de um sistema de concursos públicos
ainda mais rígido, inviabilizar que uma parte das novas vagas fossem abertas para
funcionários já existentes; através da extensão a toda a administração pública das novas
regras, eliminar toda a autonomia das autarquias e fundações públicas.
Por outro lado, e contraditoriamente com seu espírito burocrático racional-legal, a
Constituição de 1988 permitiu que uma série de privilégios fossem consolidados ou
criados. Privilégios que foram ao mesmo tempo um tributo pago ao patrimonialismo ainda
presente na sociedade brasileira, e uma conseqüência do corporativismo que recrudesceu
com a abertura democrática, levando todos os atores sociais a defender seus interesses
particulares como se fossem interesses gerais. O mais grave dos privilégios foi o
estabelecimento de um sistema de aposentadoria com remuneração integral, sem nenhuma
relação com o tempo de serviço prestado diretamente ao Estado. Este fato, mais a
instituição de aposentadorias especiais, que permitiram aos servidores aposentarem-se
muito cedo, em torno dos 50 anos, e, no caso dos professores universitários, de acumular
aposentadorias, elevou violentamente o custo do sistema previdenciário estatal,
representando um pesado ônus fiscal para a sociedade. 19 Um segundo privilégio foi ter
permitido que, de um golpe, mais de 400 mil funcionários celetistas das fundações e
houve uma fuga ou escapismo para a chamada administração indireta, por motivos
justificados ou não”.
19- Estes privilégios, entretanto, não surgiram por acaso: fazem parte da herança
patrimonialista herdada pelo Brasil de Portugal. Conforme observa Luiz Nassif (1996): “A
análise da formação econômica brasileira mostra que uma das piores pragas da herança
colonial portuguesa foi o sonho da segurança absoluta, que se entranhou profundamente na
cultura social brasileira. No plano das pessoas físicas, a manifestação máxima dessa
síndrome foi o sonho da aposentadoria precoce e do emprego público”.
10
autarquias se transformassem em funcionários estatutários, detentores de estabilidade e
aposentadoria integral. 20
O retrocesso burocrático ocorrido em 1988 não pode ser atribuído a um suposto
fracasso da descentralização e da flexibilização da administração pública que o Decreto-
Lei 200 teria promovido. Embora alguns abusos tenham sido cometidos em seu nome, seja
em termos de excessiva autonomia para as empresas estatais, seja em termos do uso
patrimonialista das autarquias e fundações (onde não havia a exigência de processo
seletivo público para a admissão de pessoal), não é correto afirmar que tais distorções
possam ser imputadas como causas desse retrocesso. Na verdade ele foi o resultado, em
primeiro lugar, de uma visão equivocada das forças democráticas que derrubaram o
regime militar sobre a natureza da administração pública então vigente. Na medida que, no
Brasil, a transição democrática ocorreu em meio à crise do Estado, esta última foi
equivocadamente identificada pelas forças democráticas como resultado, entre outros, do
processo de descentralização que o regime militar procurara implantar. Em segundo lugar,
foi a conseqüência da aliança política que essas forças foram levadas a celebrar com o
velho patrimonialismo, sempre pronto a se renovar para não mudar. Em terceiro lugar,
resultou do ressentimento da velha burocracia contra a forma pela qual a administração
central fora tratada no regime militar: estava na hora de restabelecer a força do centro e a
pureza do sistema burocrático. Essa visão burocrática concentrou-se na antiga SAF, que se
tornou o centro da reação burocrática no país não apenas contra uma administração
pública moderna, mas a favor dos interesses corporativistas do funcionalismo.21
Finalmente, um quarto fator relaciona-se com a campanha pela desestatização que
acompanhou toda a transição democrática: este fato levou os constituintes a aumentar os
controles burocráticos sobre as empresas estatais, que haviam ganhado grande autonomia
graças ao Decreto-Lei 200.
Em síntese, o retrocesso burocrático da Constituição de 1988 foi uma reação ao
clientelismo que dominou o país naqueles anos, mas também foi uma afirmação de
privilégios corporativistas e patrimonialistas incompatíveis com o ethos burocrático. Foi,
além disso, uma conseqüência de uma atitude defensiva da alta burocracia, que, sentindose
acuada, injustamente acusada, defendeu-se de forma irracional.
20 - Na verdade a Constituição exigiu apenas a instituição de regime jurídico único. A lei
definiu que este regime único seria estatutário. Em alguns Municípios a lei definiu para
regime único o regime celetista. A Constituição, além disso, no art. 19 do ADCT, quando
conferiu estabilidade a celetistas com mais de cinco anos não os transformou em
ocupantes de cargos públicos. Bem ao contrário, exigiu, para que fossem os mesmos
instalados em cargos públicos, que prestassem “concurso de efetivação”. Neste concurso
de efetivação, o tempo de serviço seria contado como “título”. O STF tem concedido
liminares sustando a eficácia a leis estaduais que repetiram o modelo da lei federal que
transformou celetistas em estatutários “de chofre”. Até o momento ninguém, porém se
dispôs a argüir a inconstitucionalidade da lei 8.112, um monumento ao corporativismo.
21 - Conforme observa Pimenta (1994: 161) “O papel principal da SAF no período
estudado foi o de garantir o processo de fortalecimento e expansão da administração direta
e defender os interesses corporativistas do funcionalismo, seja influenciando a elaboração
da nova Constituição, seja garantindo a implantação do que foi determinado em 1988”.
11
Estas circunstâncias contribuíram para o desprestígio da administração pública
brasileira, não obstante o fato de que os administradores públicos brasileiros são
majoritariamente competentes, honestos e dotados de espírito público. Estas qualidades,
que eles demonstraram desde os anos 30, quando a administração pública profissional foi
implantada no Brasil, foram um fator decisivo para o papel estratégico que o Estado jogou
no desenvolvimento econômico brasileiro. A implantação da indústria de base nos anos 40
e 50, o ajuste nos anos 60, o desenvolvimento da infra-estrutura e a instalação da indústria
de bens de capital, nos anos 70, de novo o ajuste e a reforma financeira nos anos 80, e a
liberalização comercial nos anos 90, não teriam sido possíveis não fosse a competência e o
espírito público da burocracia brasileira.22
Evolução Recente e Perplexidade
A crise fiscal e a crise do modo de intervenção do Estado na economia e na sociedade
começaram a ser percebidas a partir de 1987. É nesse momento, depois do fracasso do
Plano Cruzado, que a sociedade brasileira se dá conta, ainda que de forma imprecisa, que
estava vivendo fora do tempo, que a volta ao nacionalismo e ao populismo dos anos 50 era
algo espúrio além de inviável.23 Os constituintes de 1988, entretanto, não perceberam a
crise fiscal, muito menos a crise do aparelho do Estado. Não se deram conta, portanto, que
era necessário reconstruir o Estado. Que era preciso recuperar a poupança pública. Que era
preciso dotar o Estado de novas formas de intervenção mais leves, em que a competição
tivesse um papel mais importante. Que era urgente montar uma administração não apenas
profissional, mas também eficiente e orientada para o atendimento das demandas dos
cidadãos.
Será só depois do episódio de hiperinflação, em 1990, no final do governo Sarney,
que a sociedade abrirá os olhos para a crise. Em conseqüência as reformas econômicas e o
ajuste fiscal, ganham impulso no governo Collor. Será esse governo contraditório, senão
esquizofrênico - que afinal se perdeu em meio à corrupção generalizada -, que dará os
passos decisivos no sentido de iniciar a reforma da economia e do Estado. É nesse governo
que, afinal, ocorre a abertura comercial - a mais bem sucedida e importante reforma que o
país conheceu desde o início da crise. É nele que a privatização ganha novo impulso. É no
governo Collor que o ajuste fiscal avançará de forma decisiva, não apenas através de
medidas permanentes, mas também através de um substancial cancelamento da dívida
pública interna.
Na área da administração pública, porém, as tentativas de reforma do governo
Collor foram equivocadas. Nesta área, da mesma forma que no que diz respeito ao
22 - Sobre a competência e o espírito público da alta burocracia brasileira ver Schneider
(1994) e Gouvêa (1994). Escrevi os prefácios dos dois livros em 1994, antes de pensar em
ser Ministro da Administração Federal.
23 - Foi nesse momento, entre abril e dezembro de 1987, que assumi o Ministério da
Fazenda. Embora tenha estado sempre ligado ao pensamento nacional-desenvolvimentista,
não tive dúvida em diagnosticar a crise fiscal do Estado e em propor o ajuste fiscal e a
reforma tributária necessários ao enfrentamento do problema. O relato dessa experiência
encontra-se em Bresser Pereira (1992).
12
combate à inflação, governo fracassará devido a um diagnóstico equivocado da situação
e/ou porque não teve competência técnica para enfrentar os problemas. No caso da
administração pública, o fracasso deveu-se, principalmente, à tentativa desastrada de
reduzir o aparelho do Estado, demitindo funcionários e eliminando órgãos, sem antes
assegurar a legalidade das medidas através da reforma da Constituição. Afinal, além de
uma redução drástica da remuneração dos servidores, sua intervenção na administração
pública desorganizou ainda mais a já precária estrutura burocrática existente, e
desprestigiando os servidores públicos, de repente acusados de todos os males do país e
identificados com o corporativismo. Na verdade o corporativismo - ou seja, a defesa de
interesses de grupos como se fossem os interesses da nação - não é um fenômeno
específico dos funcionários, mas um mal que caracteriza todos os segmentos da sociedade
brasileira.24
No início do governo Itamar a sociedade brasileira começa a se dar conta da crise
da administração pública. Há, entretanto, ainda muita perplexidade e confusão. Um
documento importante nessa fase é o estudo realizado pelo Centro de Estudos de Cultura
Contemporânea - CEDEC - para a Escola Nacional de Administração Pública - ENAP
(Andrade e Jacoud, orgs., 1993). Na introdução de Régis de Castro Andrade (1993: 26), o
resumo do diagnóstico:
“A crise administrativa manifesta-se na baixa capacidade de formulação,
informação, planejamento, implementação e controle das políticas públicas. O
rol das insuficiências da administração pública do país é dramático. Os
servidores estão desmotivados, sem perspectivas profissionais ou existenciais
atraentes no serviço; a maior parte deles não se insere num plano de carreira.
Os quadros superiores não têm estabilidade funcional. As instituições de
formação e treinamento não cumprem seu papel. A remuneração é baixa”.
Diagnóstico era em grande parte verdadeiro, mas pecava por uma falha
fundamental. O mal maior a ser atacado segundo o documento era “o intenso e
generalizado patrimonialismo no sistema político”; o objetivo fundamental a ser atingido,
o de estabelecer uma administração pública burocrática, ou seja, “um sistema de
administração pública descontaminado de patrimonialismo, em que os servidores se
conduzam segundo os critérios de ética pública, de profissionalismo e eficácia” (Andrade,
1993: 27) . Ora, não há qualquer dúvida quanto à importância da profissionalização do
serviço público e da obediência aos princípios da moralidade e do interesse público. É
indiscutível o valor do planejamento e da racionalidade administrativa. Entretanto, ao
reafirmar valores burocráticos clássicos, o documento não se dava conta que assim
inviabilizava os objetivos a que se propunha. Não se dava conta da necessidade de uma
modernização radical da administração pública - modernização que só uma perspectiva
gerencial poderá proporcionar. Conforme observou Hélio Beltrão (1984: 12), “existe entre
nós uma curiosa inclinação para raciocinar, legislar e administrar tendo em vista um país
imaginário, que não é o nosso; um país dominado pelo exercício fascinante do
planejamento abstrato, pela ilusão ótica das decisões centralizadas...” Ora, quando
24 - A incompetência técnica na área da estabilização econômica revelou-se na
incapacidade do governo de diagnosticar a alta inflação então existente como uma inflação
inercial, que exigia remédio específico, que combinasse heterodoxia e ortodoxia.
13
começamos a trabalhar com mitos ou com um país imaginário, a nossa capacidade de agir
sobre a realidade diminui radicalmente.
Na verdade o documento da ENAP de 1993 expressava uma ideologia burocrática,
que se tornou dominante em Brasília a partir da transição democrática (1985) até o final do
governo Itamar. Essa perspectiva burocrática levou à transformação da FUNCEP na
ENAP - Escola Nacional de Administração Pública - tendo como modelo a ENA - Ecole
Nationale d’Administration - da França. Levou em seguida à criação da carreira dos
gestores públicos (Especialistas em Políticas Públicas e Gestão Governamental) - uma
carreira de altos administradores públicos, que obviamente fazia falta no Brasil, mas que
recebeu uma orientação rigorosamente burocrática, voltada para a crítica do passado
patrimonialista, ao invés de voltar-se para o futuro e para a modernidade de um mundo em
rápida mudança, que se globaliza e se torna mais competitivo a cada dia.25
Sob essa ótica o documento da Associação Nacional dos Especialistas em Políticas
Públicas e Gestão Governamental (1994: 7-8), que reúne os gestores governamentais
públicos, afirmava: “o verdadeiro problema a ser enfrentado é a pesada herança de um
processo de recrutamento e alocação dos quadros marcado simultaneamente pela falta de
critérios, clientelismo e heterogeneidade na sua constituição”. Ora, esse é sem dúvida um
problema grave, que o documento aponta bem. Mas é um problema antigo e óbvio, que,
embora devendo ser equacionado, dificilmente poderá se transformar no centro de uma
proposta de reforma.
Mais adequada é a afirmação, nesse documento contraditório e abrangente, que a
reforma do Estado no Brasil deverá refletir as novas circunstâncias emergentes, entre as
quais:
“Novos Paradigmas Gerenciais: a ruptura com estruturas centralizadas,
hierárquicas formalizadas e piramidais e sistemas de controle ‘tayloristas’ são
elementos de uma verdadeira revolução gerencial em curso, que impõe a
incorporação de novos referenciais para as políticas relacionadas com a
administração pública, virtualmente enterrando as burocracias tradicionais e
abrindo caminho para uma nova e moderna burocracia de Estado”. (1994: 3)
Dois Mitos Burocráticos: Carreiras e DASs
Na medida que a Constituição de 1988 representou um retrocesso burocrático, revelou-se
irrealista. Em um momento em que o país necessitava urgentemente reformar a sua
administração pública, de forma a torná-la mais eficiente e de melhor qualidade,
aproximando-a do mercado privado de trabalho, o inverso foi realizado. O serviço público
tornou-se mais ineficiente e mais caro, e o mercado de trabalho público separou-se
completamente do mercado de trabalho privado. A separação foi proporcionada não
apenas pelo sistema privilegiado de aposentadorias do setor público, mas também pela
exigência de um regime jurídico único, que levou à eliminação dos funcionários celetistas,
25 - Um exemplo competente dessa perspectiva ou ideologia burocrática encontra-se na
análise abrangente realizada por um jovem gestor, Aldino Graef (1994), envolvendo “uma
proposta de reforma administrativa democrática”.
14
e pela afirmação constitucional de um sistema de estabilidade rígido, que tornou inviável a
cobrança de trabalho dos servidores.
A estabilidade dos funcionários é uma característica das administrações
burocráticas. Foi uma forma adequada de proteger os funcionários e o próprio Estado
contra as práticas patrimonialistas que eram dominantes nos regimes pré-capitalistas. No
Brasil, por exemplo, havia, durante o Império, a prática da “derrubada”. Quando caia o
governo, eram demitidos não apenas os portadores de cargos de direção, mas também
muitos dos funcionários comuns.
A estabilidade, entretanto, implica em um custo. Impede a adequação dos quadros
de funcionários às reais necessidades do serviço, ao mesmo tempo que inviabiliza a
implantação de um sistema de administração pública eficiente, baseado em um sistema de
incentivos e punições. Era justificável enquanto o patrimonialismo era dominante e os
serviços do Estado liberal, limitados; deixa de sê-lo quando o Estado cresce em tamanho,
passa a realizar um grande número de serviços, e a necessidade de eficiência para esses
serviços torna-se fundamental, ao mesmo tempo que o patrimonialismo perde força, deixa
de ser um valor para ser uma mera prática, de forma que a demissão por motivos políticos
se torna algo socialmente inaceitável. Se, além de socialmente condenada, a demissão por
motivos políticos for tornada inviável através de uma série de precauções como aquelas
presentes na proposta de emenda constitucional do governo Fernando Henrique, não
haverá mais justificativa para se manter a estabilidade de forma absoluta, como ocorre na
burocracia clássica.26
No Brasil a extensão da estabilidade a todos os servidores públicos, ao invés de
limitá-la apenas às carreiras onde se exerce o poder de Estado, e o entendimento dessa
estabilidade de uma forma tal que a ineficiência, a desmotivação, a falta de disposição para
o trabalho não pudessem ser punidos com a demissão, implicaram em um forte aumento
da ineficiência do serviço público. Conforme observa o documento da Associação
Nacional dos Especialistas em Políticas Públicas e Gestão Governamental (1994: 19):
“Relativamente à questão da estabilidade, é essencial a revisão da sua
sistemática de aquisição e manutenção. Mantida, como deve, a regra de que os
servidores somente podem ser demitidos por processo judicial ou
administrativo, onde lhes seja assegurada ampla defesa, impõe-se tornar o
processo administrativo mais ágil e flexível e menos oneroso...”
O grande mérito da Constituição de 1988 foi ter tornado obrigatório o concurso
público para a admissão de todo e qualquer funcionário. Este foi sem dúvida um grande
avanço, na medida que dificultou o empreguismo público. Também aí, entretanto,
26 - Ou melhor, as justificativas só poderão ser dogmáticas como, por exemplo, a
encontrada em Gurgel (1995: 85): “A idéia de flexibilizar a estabilidade no serviço
público, mantendo-o apenas para algumas funções designadas como funções de Estado,
confunde Estado com República. Não percebe que, além e acima do Estado, as funções
que se destinam a atender a necessidades ou direitos públicos são funções separadas do
privado e devem ser cumpridas com insenção e equidade. Devem ser conduzidas com
impessoalidade - preservadas das pressões políticas e sociais”... A questão da impunidade
dos servidores desidiosos ou o problema do excesso de contingente não podem ser
argumentos para uma medida que põe ‘em cheque’ um princípio da moderna burocracia”.
15
verificaram-se exageros. Acabou-se com a prática condenável dos concursos internos, mas
isto implicou na impossibilidade de se promoverem funcionários internamente. Enquanto
no setor privado a promoção interna é uma prática consagrada, no serviço público
brasileiro tornou-se inviável. Por outro lado, nos cargos para os quais seria mais
apropriado um processo seletivo mais flexível ainda que público e transparente passou-se
a exigir todas as formalidades do concurso. Autarquias, fundações e até empresas de
economia mista foram constrangidas a realizar concursos, quando poderiam ter sido
simplesmente obrigadas a selecionar seus funcionários de forma pública e transparente.
A promoção interna foi reservada exclusivamente para a ascensão dentro de uma
carreira. Esta reserva partiu do pressuposto de que para a instauração de um regime
burocrático clássico é essencial o estabelecimento de um sistema formal de ascensão
burocrática, que começa por um concurso público, e depois passa por um longo processo
de treinamentos sucessivos, avaliações de desempenho e exames formais. Ocorre,
entretanto, que carreiras burocráticas dignas desse nome não foram instaladas no serviço
público brasileiro. Apenas entre militares pode-se falar de carreira no Brasil.27
Uma carreira burocrática propriamente dita dura em média 30 anos, no final da
qual o servidor deverá estar ganhando cerca de 3 vezes mais do que começou a ganhar no
início da carreira. Para chegar ao topo da carreira ele demorará no mínimo 20 anos.28 Esse
tipo de carreira está obviamente superado em uma sociedade tecnologicamente dinâmica,
em plena Terceira Revolução Industrial. Nem a Constituição de 1988, nem os servidores
federais e políticos brasileiros, entretanto, foram capazes de reconhecer abertamente este
fato. Continuaram a afirmar que o estabelecimento de carreiras, acompanhado de um
correspondente sistema de treinamento e de avaliação, resolveria, senão todos, a maioria
dos problemas da administração pública brasileira. A carreira tornou-se, na verdade, o
grande mito de Brasília. Mito porque se prega a instauração das carreiras, ao mesmo
tempo que, de fato, não se acredita nelas, e se as destrói na prática. 29
A destruição das carreiras é realizada através da introdução de gratificações de
desempenho que reduzem radicalmente a amplitude das carreiras - ou seja, a distância
percentual entre a remuneração inicial e a final. Essa amplitude deveria ser de 200 ou 300
por cento, mas nos últimos anos passou a girar no Brasil em torno de 20 por cento, exceto
no caso das carreiras militares. A amplitude da carreira de auditor do tesouro nacional, por
27 - Era possível também falar-se em carreira entre os diplomatas. A introdução de uma
gratificação de desempenho em 1995, porém, reduziu drasticamente a amplitude da
carreira diplomática, que, assim ficou equiparada às demais carreiras civis.
28 - Na França, por exemplo, a diferença entre o salário inicial de um egresso da ENA e o
salário no final da carreira, descontados os adicionais por ocupação de cargo de direção, é
de duas vezes e meia.
29 - Segundo Abrucio (1993: 74), por exemplo, “na administração pública federal
brasileira a questão dos planos de carreira é fundamental na medida que a maioria dos
servidores públicos brasileiros carece de um horizonte profissional definido”. Nesse
trabalho o autor enumera de forma realista os obstáculos à existência de carreiras. Não
percebe, porém, como aliás praticamente ninguém percebia no Brasil na época, que esses
obstáculos derivavam menos do patrimonialismo ou da incompetência dos dirigentes
políticos, e mais das mudanças tecnológicas dramáticas ocorridas no mundo, com
profundas implicações na reformulação da administração pública.
16
exemplo, reduziu-se a 6 por cento. A de uma carreira recém criada, como a dos gestores,
reduziu-se a 26 por cento. Através desse processo de redução da amplitude das carreiras
elas foram na prática reduzidas a simples cargos.
Por que ocorreu esse fato? Principalmente porque Brasília na verdade não acredita
no seu próprio mito. Porque, em um mundo em transformação tecnológica acelerada, em
que a competência técnica não tem qualquer relação com a idade dos profissionais, os
servidores jovens não estão dispostos a esperar 20 anos para chegar ao topo da carreira.
Como, por outro lado, não é possível eliminar as etapas e as correspondentes carências de
tempo das carreiras, nem se pode aumentar facilmente o nível de remuneração de cada
carreira, o mais prático foi reduzir sua amplitude, aumentando a remuneração dos níveis
inferiores.
Isto não significa, entretanto, que não existam carreiras na administração pública
brasileira. Sem dúvida elas existem, conforme muito bem as analisou Ben Ross Schneider
(1994, 1995). São antes carreiras pessoais do que carreiras formais. São carreiras
extremamente flexíveis, constituída por funcionários que formam a elite do Estado. Estes
funcionários circulam intensamente entre os diversos órgãos da administração, e, ao se
aposentarem, tendem a ser absorvidos pelo setor privado. Se Schneider acrescentasse que
a ocupação de DAS faz parte integrante desse processo instável e flexível, mas mais
baseado no mérito do que ele supõe, teríamos um bom quadro do sistema de carreiras
informais existentes na alta burocracia brasileira. Um quadro que poderá ser aperfeiçoado
com a adoção de uma concepção moderna de carreira que compreenda: ampla mobilidade
do servidor, possibilidade de ascensão rápida aos mais talentosos; estruturas em “Y” que
valorizem tanto as funções de chefia quanto de assessoramento; versatilidade de formação
e no treinamento permitindo perfis bem diferenciados entre os seus integrantes.
A relação entre os DASs e as carreiras nos leva a um outro mito burocrático de
Brasília: o mito de que os DASs são um mal. Seriam a forma através da qual o sistema de
carreiras seria minado, abrindo espaço para a contratação, sem concurso, de pessoal sem
competência. Na verdade, os DASs, ao permitirem a remuneração adequada de servidores
públicos - que constituem 75 por cento do total de portadores de DAS, conforme podemos
verificar pela Tabela 1, constituem-se em uma espécie de carreira muito mais flexível e
orientada para o mérito. Existe em Brasília um verdadeiro mercado de DASs, através do
qual os ministros e altos administradores públicos, que dispõem dos DASs, disputam com
essa moeda os melhores funcionários brasileiros. Se for concretizado o plano, ainda em
elaboração, de reservar de forma crescente os DASs para servidores públicos, o sistema de
DAS, que hoje já é um fator importante para o funcionamento da administração pública
federal, transformar-se-á em um instrumento estratégico da administração pública
gerencial.
A Tabela 1 nos oferece, aliás, um bom quadro da alta administração pública federal
presente no Poder Executivo. A remuneração média dos administradores varia da média de
2.665 para os portadores de DAS-1 para 6.339 reais de média para os portadores de DAS-
6. A porcentagem média de portadores de DAS que são servidores públicos baixa de 78,5
por cento para o DAS-1 para 48,4 por cento para os portadores de DAS-6. O nível de
educação aumenta com o aumento do DAS enquanto que a porcentagem de mulheres
diminui à medida que transitamos de DAS-1 para DAS-6. No total são 17.227 os
portadores da DAS, correspondendo a cerca de 3 por cento do total de servidores ativos.
17
Tabela 1: Ocupantes de DAS
Qtde.
Servidores
Idade
Média
Sexo
Feminino
Nível
Superior
Servidores
Púbicos
Remuneração
Média
DAS-1 7.206 41 45,2% 50,8% 78,5% 2.665
DAS-2 5.661 42 39,0% 61,8% 77,7% 3.124
DAS-3 2.265 44 36,0% 71,0% 71,4% 3.402
DAS-4 1.464 46 28,8% 81,3% 65,4% 4.710
DAS-5 503 48 17,3% 86,1% 60,6% 6.018
DAS-6 128 50 16,4% 85,9% 48,4% 6.339
TOTAL 17.227 42 39,5% 61,0% 75,5% 3.112
Fonte: Ministério da Administração Federal e da Reforma do Estado (1995).
Obs.: Inclui remuneração do cargo e da função; estão considerados no cálculo somente os
servidores efetivos.
Através dos seus mitos Brasília justifica a ineficiência e a baixa qualidade do
serviço público federal. Ao mesmo tempo, entretanto, revela a falta de uma política clara
para o serviço público. Enquanto se repetem mitos burocráticos, como é o caso do mito
positivo da carreira e do mito negativo de que os DASs constituem um mal, o serviço
público brasileiro não logra se tornar um sistema plenamente burocrático, já que esse é um
sistema superado, que está sendo hoje abandonado em todo o mundo, em favor de uma
administração pública gerencial. E por esse mesmo motivo não consegue fazer a sua
passagem para uma administração pública moderna, eficiente, controlada por resultados,
voltada para o atendimento do cidadão-cliente. Ao invés disso, fica acariciando um ideal
superado e irrealista de implantar no final do século XX um tipo de administração pública
que se justificava na Europa, na época do Estado liberal, como um antídoto ao
patrimonialismo, mas que hoje não mais se justifica.
Os Dois Objetivos e os Setores do Estado
A partir de 1995, com o governo Fernando Henrique, surge uma nova oportunidade para a
reforma do Estado em geral, e, em particular, do aparelho do Estado e do seu pessoal. Esta
reforma terá como objetivos: a curto prazo, facilitar o ajuste fiscal, particularmente nos
Estados e municípios, onde existe um claro problema de excesso de quadros; a médio
prazo, tornar mais eficiente e moderna a administração pública, voltando-a para o
atendimento dos cidadãos.
O ajuste fiscal será realizado principalmente através da exoneração de funcionários
por excesso de quadros, da definição clara de teto remuneratório para os servidores, e
através da modificação do sistema de aposentadorias, aumentando-se o tempo de serviço
exigido, a idade mínima para aposentadoria, exigindo-se tempo mínimo de exercício no
serviço público e tornando o valor da aposentadoria proporcional à contribuição. As três
medidas exigirão mudança constitucional. A primeira será aplicada nos estados e
municípios, não na União, já que nela não existe excesso de quadros. A segunda e a
18
terceira também na União. Uma alternativa às dispensas por excesso de quadros, que
provavelmente será muito usada, será o desenvolvimento de sistemas de exoneração
desligamento voluntário. Nestes sistemas os administradores escolhem a população de
funcionários passíveis de exoneração e propõem que uma parte deles se exonere
voluntariamente em troca de indenização e treinamento para a vida privada. Diante da
possibilidade iminente de dispensa e das vantagens oferecidas para o desligamento
voluntário, um número substancial de servidores se apresentará.30
Já a modernização ou o aumento da eficiência da administração pública será o
resultado a médio prazo de um complexo projeto de reforma, através do qual se buscará a
um só tempo fortalecer a administração pública direta ou o “núcleo estratégico do Estado”,
e descentralizar a administração pública através da implantação de “agências autônomas”
e de “organizações sociais” controladas por contratos de gestão. Nestes termos, a reforma
proposta não pode ser classificada como centralizadora, como foi a de 1936, ou
descentralizadora, como pretendeu ser a de 1967. Nem, novamente, centralizadora, como
foi a contra-reforma embutida na Constituição de 1988. Em outras palavras, a proposta
não é a de continuar no processo cíclico que caracterizou a administração pública
brasileira (Pimenta, 1994), alternando períodos de centralização e de descentralização,
mas a de, ao mesmo tempo, fortalecer o a competência administrativa do centro e a
autônoma das agências e das organizações sociais. O elo de ligação entre os dois sistemas
será o contrato de gestão, que o núcleo estratégico deverá aprender a definir e controlar, e
as agências e organizações sociais, a executar.31
A proposta de reforma do aparelho do Estado parte da existência de quatro setores
dentro do Estado: (1) o núcleo estratégico do Estado, (2) as atividades exclusivas de
Estado, (3) os serviços não-exclusivos ou competitivos, e (4) a produção de bens e
serviços para o mercado.
No núcleo estratégico são definidas as leis e políticas públicas. É um setor
relativamente pequeno, formado no Brasil, a nível federal, pelo Presidente da República,
pelos ministros de Estado e a cúpula dos ministérios, responsáveis pela definição das
políticas públicas, pelos tribunais federais encabeçados pelo Supremo Tribunal Federal e
30 - A primeira experiência importante e bem sucedida de demissão voluntária no serviço
público brasileiro ocorreu no Banco do Brasil em 1995. O banco possuía 130 mil
funcionários. Apontou 50 mil como passíveis de demissão e ofereceu indenização para que
cerca de 15 mil funcionários se demitissem voluntariamente. Depois de uma agitada
intervenção dos sindicatos, obtendo liminares em juizes de primeira instância imbuídos de
espírito burocrático, a política foi declarada legal. Apresentaram-se 16 mil para a demissão
voluntária.
31 - Segundo Pimenta (1994: 154): “A institucionalização do função-administração no
governo federal ocorre durante todo o período republicano brasileiro de forma cíclica... O
Brasil viveu um processo de centralização organizacional no setor público nas décadas de
30 a 50, com o predomínio da administração direta e de funcionários estatutários. Já nas
décadas de 60 a 80 ocorreu um processo de descentralização, através da expansão da
administração indireta e da contratação de funcionários celetistas. O momento iniciado
com a Constituição de 1988 indica a intenção de se centralizar novamente (regime jurídico
único - estatutário)”.
19
pelo Ministério Público. A nível estadual e municipal existem correspondentes núcleos
estratégicos.
As atividades exclusivas de Estado são aquelas em que o “poder de Estado”, ou
seja, o poder de legislar e tributar é exercido. Inclui a polícia, as forças armadas, os órgãos
de fiscalização e de regulamentação, e os órgãos responsáveis pelas transferências de
recursos, como o Sistema Unificado de Saúde, o sistema de auxílio-desemprego, etc.
Os serviços não-exclusivos ou competitivos do Estado são aqueles que, embora
não envolvendo poder de Estado, o Estado realiza e/ou subsidia porque os considera de
alta relevância para os direitos humanos, ou porque envolvem economias externas, não
podendo ser adequadamente recompensados no mercado através da cobrança dos serviços.
Finalmente, a produção de bens e serviços para o mercado é realizada pelo Estado
através das empresas de economia mista, que operam em setores de serviços públicos e/ou
em setores considerados estratégicos.
Em cada um desses setores será necessário considerar (1) qual o tipo de
propriedade e (2) qual o tipo de administração pública mais adequados. Examinemos o
primeiro problema. A Figura 1 resume as relações entre essas variáveis.
Propriedade Estatal e Privatização
No núcleo estratégico e nas atividades exclusivas de Estado a propriedade deverá ser, por
definição, estatal. O núcleo estratégico usará, além dos instrumentos tradicionais -
aprovação de leis (Congresso), definição de políticas públicas (Presidência e cúpula dos
ministérios) e emissão de sentenças e acórdãos (Poder Judiciário) - de um novo
instrumento, que só recentemente vem sendo utilizado pela administração pública: o
contrato de gestão. Através do contrato de gestão o núcleo estratégico definirá os objetivos
das entidades executoras do Estado e os respectivos indicadores de desempenho, e
garantirá a essas entidades os meios humanos, materiais e financeiros para sua
consecução. As entidades executoras serão, respectivamente, as “agências autônomas”, no
setor das atividades exclusivas de Estado, e as “organizações sociais” no setor dos serviços
não-exclusivos de Estado.
As atividades exclusivas de Estado deverão ser em princípio organizadas através
do sistema de “agencias autônomas”. Uma agência autônoma deverá ter um dirigente
nomeado pelo respectivo Ministro, com o qual será negociado o contrato de gestão. Uma
vez estabelecidos os objetivos e os indicadores de desempenho não apenas qualitativos
mas também quantitativos, o dirigente terá ampla liberdade para gerir o orçamento global
recebido; poderá administrar seus funcionários com autonomia no que diz respeito a
admissão, demissão e pagamento; e poderá realizar compras apenas obedecendo os
princípios gerais de licitação.
20
Figura 1: Setores do Estado, Formas de Propriedade e de Administração
FORMA DE PROPRIEDADE FORMA DE
ADMINISTRAÇÃO
Estatal Pública
Não-
Estatal
Privada Burocrática Gerencial
NÚCLEO
ESTRATÉGICO
Legislativo, Judiciário,
Presidência, Cúpula dos
Ministérios
ATIVIDADES
EXCLUSIVAS
Polícia, Regulamentação
Fiscalização, Fomento,
Seguridade Social Básica
SERVIÇOS
NÃO-EXCLUSIVOS
Universidades, Hospitais,
Centros de Pesquisa,
Museus
Publicização
PRODUÇÃO PARA O
MERCADO
Empresas Estatais
Privatização
Fonte: Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (1995) Plano Diretor da
Reforma do Estado.
No outro extremo, no setor de bens e serviços para o mercado, a produção deverá
ser em princípio realizada pelo setor privado. Daí o programa de privatização em curso.
Pressupõe-se que as empresas serão mais eficientes se controladas pelo mercado e
administradas privadamente. Daí deriva o princípio da subsidiariedade: só deve ser estatal
a atividade que não puder ser controlada pelo mercado. Além disso, a crise fiscal do
Estado retirou-lhe capacidade de realizar poupança forçada e investir nas empresas
estatais, tornando-se aconselhável privatizá-las. Esta política está de acordo com a
concepção de que o Estado moderno, que prevalecerá no século XXI, deverá ser um
Estado regulador e transferidor de recursos, e não um Estado executor. As empresas
podem, em princípio, serem controladas pelo mercado, onde prevalece o princípio da
troca. O princípio da transferência, que rege o Estado, não se aplica a elas; por isso e
devido ao princípio da subsidiariedade, as empresas devem ser privadas.
Este princípio não é absolutamente claro no caso dos monopólios naturais, em que
o mercado não tem condições de funcionar; nesse caso, a privatização deverá ser
acompanhada de um processo criterioso de regulação de preços e qualidade dos serviços.
Não é também totalmente claro no caso de setores monopolistas, em que se possam
realizar grandes lucros - uma forma de poupança forçada - e em seguida reinvesti-los no
próprio setor. Nessas circunstâncias poderá ser economicamente interessante manter a
21
empresa na propriedade do Estado. Os grandes investimentos em infra-estrutura no Brasil
entre os anos 40 e os anos 70, foram financiados principalmente dessa forma. Finalmente
esse princípio pode ser discutido no caso de setores estratégicos, como é o caso do
petróleo, em que pode haver interesse em uma regulação estatal mais cerrada, implicando
em propriedade estatal. Essa é uma das razões da decisão do governo brasileiro de manter
a Petrobrás sob controle estatal.
Propriedade Pública Não-Estatal
Finalmente devemos analisar o caso das atividades não-exclusivas de Estado. Nossa
proposta é de que a forma de propriedade dominante deverá ser a pública não-estatal.
No capitalismo contemporâneo as formas de propriedade relevantes não são apenas
duas, como geralmente se pensa, e como a divisão clássica do Direito entre Direito
Público e Privado sugere - a propriedade privada e a pública -, mas são três: (1) a
propriedade privada, voltada para a realização de lucro (empresas) ou de consumo privado
(famílias); (2) a propriedade pública estatal; e (3) a propriedade pública não-estatal. A
confusão não deriva da divisão bipartite do Direito, mas do fato de que, em seguida, o
Direito Público foi confundido ou identificado com o Direito Estatal, enquanto o Direto
Privado foi entendido como englobando as instituições não-estatais sem fins lucrativos,
que, na verdade, são públicas. 32
Com isto estou afirmando que o público não se confunde com o estatal. O espaço
público é mais amplo do que o estatal, já que pode ser estatal ou não-estatal. No plano do
dever-ser o estatal é sempre público, mas na prática, não é: o Estado pré-capitalista era, em
última análise, privado, já que existia para atender às necessidades do príncipe; no mundo
contemporâneo o público foi conceitualmente separado do privado, mas vemos todos os
dias as tentativas de apropriação privada do Estado.
É pública a propriedade que é de todos e para todos. É estatal a instituição que
detém o poder de legislar e tributar, é estatal a propriedade que faz parte integrante do
aparelho do Estado, sendo regida pelo Direito Administrativo. É privada a propriedade que
se volta para o lucro ou para o consumo dos indivíduos ou dos grupos. De acordo com
essa concepção uma fundação “de Direito Privado”, embora regida pelo Direito Civil, é
32 - Conforme observa Bandeira de Mello,(1975: 14) para o jurista ser propriedade privada
ou pública não é apenas um título, é a submissão a um específico regime jurídico: um
regime de equilíbrio comutativo entre iguais (regime privado) ou a um regime de
supremacia unilateral, caracterizado pelo exercício de prerrogativas especiais de
autoridade e contenções especiais ao exercício das ditas prerrogativas (regime público).
“Saber se uma atividade é pública ou privada é mera questão de indagar do regime jurídico
a que se submete. Se o regime que a lei lhe atribui é público, a atividade é pública; se o
regime é de direito privado, privada se reputará a atividade, seja, ou não, desenvolvida
pelo Estado. Em suma: não é o sujeito da atividade, nem a natureza dela que lhe outorgam
caráter público ou privado, mas o regime a que, por lei, for submetida”. Estou
reconhecendo este fato ao considerar as propriedade pública não-estatal como regida pelo
Direito Privado; ela é pública do ponto de vista dos seus objetivos, mas privada sob o
ângulo jurídico.
22
uma instituição pública, na medida que está voltada para o interesse geral. Em princípio
todas as organizações sem fins lucrativos são ou devem ser organizações públicas nãoestatais.
33 Sem dúvida poderíamos dizer que, afinal, continuamos apenas com as duas
formas clássicas de propriedade: a pública e a privada, mas com duas importantes
ressalvas: primeiro, a propriedade pública se subdivide em estatal e não-estatal, ao invés
de se confundir com a estatal; e segundo, as instituições de Direito Privado voltadas para o
interesse público e não para o consumo privado não são privadas mas públicas nãoestatais.
34
O reconhecimento de um espaço público não-estatal tornou-se particularmente
importante em um momento em que a crise do Estado aprofundou a dicotomia Estadosetor
privado, levando muitos a imaginar que a única alternativa à propriedade estatal é a
privada. A privatização é uma alternativa adequada quando a instituição pode gerar todas
as suas receitas da venda de seus produtos e serviços, e o mercado tem condições de
assumir a coordenação de suas atividades. Quando isto não acontece, está aberto o espaço
para o público não-estatal. Por outro lado, no momento em que a crise do Estado exige o
reexame das relações Estado-sociedade, o espaço público não-estatal pode ter um papel de
intermediação ou pode facilitar o aparecimento de formas de controle social direto e de
parceria, que abrem novas perspectivas para a democracia. Conforme observa Cunil Grau
(1995: 31-32):
“A introdução do ‘público’ como uma terceira dimensão, que supera a visão
dicotômica que enfrenta de maneira absoluta o ‘estatal’ com o ‘privado’, está
indiscutivelmente vinculada à necessidade de redefinir as relações entre
Estado e sociedade... O público, ‘no Estado’ não é um dado definitivo, mas um
processo de construção, que por sua vez supõe a ativação da esfera pública
social em sua tarefa de influir sobre as decisões estatais”.
Finalmente, no setor dos serviços não-exclusivos de Estado, a propriedade deverá
ser em princípio pública não-estatal. Não deve ser estatal porque não envolve o uso do
poder-de-Estado. E não deve ser privada porque pressupõe transferências do Estado. Deve
ser pública para justificar os subsídios recebidos do Estado. O fato de ser pública nãoestatal,
por sua vez, implicará na necessidade da atividade ser controlada de forma mista
pelo mercado e pelo Estado. O controle do Estado, entretanto, será necessariamente
antecedido e complementado pelo controle social direto, derivado do poder dos conselhos
de administração constituídos pela sociedade. E o controle do mercado se materializará na
cobrança dos serviços. Desta forma a sociedade estará permanente atestando a validade
dos serviços prestados, ao mesmo tempo que se estabelecerá um sistema de parceria ou de
co-gestão entre o Estado e a sociedade civil.
33 - “São ou devem ser” porque uma entidade formalmente pública, sem fins lucrativos,
pode, na verdade, sê-lo. Nesse caso trata-se de uma falsa entidade pública. São comuns
casos desse tipo.
34 - Essas instituições são impropriamente chamadas de “organizações nãogovernamentais”
na medida que os cientistas políticos nos Estados Unidos geralmente
confundem governo com Estado. É mais correto falar em organizações não-estatais, ou,
mais explicitamente, públicas não-estatais.
23
Na União os serviços não-exclusivos de Estado mais relevantes são as
universidades, as escolas técnicas, os centros de pesquisa, os hospitais e os museus. A
reforma proposta é a de transformá-los em um tipo especial de entidade não-estatal, as
organizações sociais. A idéia é transformá-los, voluntariamente, em “organizações
sociais”, ou seja, em entidades que celebrem um contrato de gestão com o Poder
Executivo e contem com autorização do parlamento para participar do orçamento público.
Organização social não é, na verdade, um tipo de entidade pública não-estatal, mas uma
qualidade dessas entidades, declarada pelo Estado.
O aumento da esfera pública não-estatal aqui proposto não significa em absoluto a
privatização de atividades do Estado. Ao contrário, trata-se de ampliar o caráter
democrático e participativo da esfera pública, subordinada a um Direito Público renovado
e ampliado. Conforme observa Tarso Genro (1996):
“A reação social causada pela exclusão, pela fragmentação, a emergência de
novos modos de vida comunitária (que buscam na influência sobre o Estado o
resgate da cidadania e da dignidade social do grupo) fazem surgir uma nova
esfera pública não-estatal... Surge, então, um novo Direito Público como
resposta à impotência do Estado e dos seus mecanismos de representação
política. Um Direito Público cujas regras são às vezes formalizadas, outras
não, mas que ensejam um processo cogestionário, que combina democracia
direta - de participação voluntária - com a representação política prevista pelas
normas escritas oriundas da vontade estatal”.
A transformação dos serviços não-exclusivos de Estado em propriedade pública
não-estatal e sua declaração como organização social se fará através de um “programa de
publicização”, que não deve ser confundido com o programa de privatização, na medida
que as novas entidades conservarão seu caráter público e seu financiamento pelo Estado.
O processo de publicização deverá assegurar o caráter público, mas de direito privado da
nova entidade, assegurando-lhes, assim, uma autonomia administrativa e financeira maior.
Para isto será necessário extinguir as atuais entidades e substituí-las por fundações
públicas de direito privado, criadas por pessoas físicas. Desta forma se evitará que as
organizações sociais sejam consideradas entidades estatais, como aconteceu com as
fundações de direito privado instituídas pelo Estado, e assim submetidas a todas as
restrições da administração estatal. As novas entidades receberão por cessão precária os
bens da entidade extinta. Os atuais servidores da entidade transformar-se-ão em uma
categoria em extinção e ficarão à disposição da nova entidade. O orçamento da
organização social será global; a contratação de novos empregados será pelo regime da
Consolidação das Leis do Trabalho; as compras deverão estar subordinadas aos princípios
da licitação pública, mas poderão ter regime próprio. O controle dos recursos estatais
postos à disposição da organização social será feito através de contrato de gestão, além de
estar submetido à supervisão do órgão de controle interno e do Tribunal de Contas.
Tipos de Administração Mais Adequados
O objetivo geral da reforma administrativa será transitar de uma administração pública
burocrática para a gerencial. Esta mudança, entretanto, não poderá ser realizada de um dia
para o outro. Nem deverá ocorrer com a mesma intensidade nos diversos setores. Na
24
verdade a administração pública gerencial deve ser construída sobre a administração
pública burocrática. Não se trata de fazer tábula rasa desta, mas aproveitar suas conquistas,
os aspectos positivos que ela contém, ao mesmo tempo que se vai eliminando o que já não
serve.
Instituições burocráticas como a exigência de concurso ou de processo seletivo
público, de um sistema universal de remuneração, de carreiras formalmente estruturadas, e
de um sistema de treinamento devem ser conservadas e aperfeiçoadas, senão implantadas,
visto que até hoje não o foram, apesar de toda a ideologia burocrática que tomou conta de
Brasília entre 1985 e 1994. Nestes termos, é preciso e conveniente continuar os esforços
no sentido da instalação de uma administração pública burocrática no país.
Estas instituições, entretanto, devem ser suficientemente flexíveis para não
conflitar com os princípios da administração pública gerencial. Devem, principalmente,
não impedir a recompensa do mérito pessoal desvinculado de tempo de serviço e não
aumentar as limitações à iniciativa e criatividade do administrador público em administrar
seus recursos humanos e materiais. E o treinamento, conforme observa Oslak (1995), deve
estar prioritariamente relacionado com as necessidades e programas de um novo Estado
que se quer implantar, ao invés de subordinar-se às etapas de uma carreira, como quer a
visão burocrática.
Por outro lado, a combinação de princípios gerenciais e burocráticos deverá variar
de acordo com o setor. A grande qualidade da administração pública burocrática é a sua
segurança e efetividade. Por isso, no núcleo estratégico, onde essas características são
muito importantes, ela deverá estar ainda presente, em conjunto com a administração
pública gerencial. Já nos demais setores, onde o requisito de eficiência é fundamental dado
o grande número de servidores e de cidadãos-clientes ou usuários envolvidos, o peso da
administração pública burocrática deverá ir diminuindo até praticamente desaparecer no
setor das empresas estatais. Conforme observa Roberto Cavalcanti de Albuquerque (1995:
36):
“É duvidoso que esse novo paradigma (que Albuquerque chama de
‘paradigma empresarial de governo’, em oposição ao ‘paradigma de gestão
político-administrativa’)... deva substituir inteiramente, em especial nos
órgãos que diretamente exercem os poderes conferidos ao Estado, o modelo de
gestão político-administrativa.”
A reforma da administração pública será executada em três dimensões: (1) uma
dimensão institucional-legal, através da qual se modificam as leis e se criam ou modificam
instituições; (2) uma dimensão cultural, baseada na mudança dos valores burocráticos para
os gerenciais; e (3) uma dimensão-gestão.
Na dimensão institucional-legal será preciso modificar a Constituição, as leis e
regulamentos. Em um país cujo Direito tem origem romana e napoleônica, qualquer
reforma do Estado implica em uma ampla modificação do sistema legal.
A dimensão cultural da reforma significa, de um lado, sepultar de vez o
patrimonialismo, e, de outro, transitar da cultura burocrática para a gerencial. Tenho dito
que a cultura patrimonialista já não existe no Brasil, porque só existe como prática, não
como valor. Esta afirmação, entretanto, é imprecisa, já que as práticas fazem também parte
da cultura. O patrimonialismo, presente hoje sob a forma de clientelismo ou de
25
fisiologismo, continua a existir no país, embora sempre condenado. Para completar a
erradicação desse tipo de cultura pré-capitalista não basta condená-la, será preciso também
puni-la.
Por outro lado, o passo à frente representado pela transição para a cultura gerencial
é um processo complexo, mas que já está ocorrendo. Todo o debate que houve em 1995
sobre a reforma constitucional do capítulo da administração pública foi um processo de
mudança de cultura.
Finalmente, a dimensão-gestão será a mais difícil. Trata-se aqui de colocar em
prática as novas idéias gerenciais, e oferecer à sociedade um serviço público efetivamente
mais barato, melhor controlado, e com melhor qualidade. Para isto a criação das agências
autônomas, ao nível das atividades exclusivas de Estado, e das organizações sociais no
setor público não-estatal serão as duas tarefas estratégicas. Inicialmente teremos alguns
laboratórios, onde as novas práticas administrativas sejam testadas com o apoio do
Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado, mas depois é de se esperar que
as próprias unidades que devem ser transformadas e os respectivos núcleos estratégicos
tomem a iniciativa da reforma.
Perspectivas da Reforma
Um ano depois de iniciada, posso afirmar hoje que as perspectivas em relação à reforma
da administração pública são muito favoráveis. Quando o problema foi colocado pelo
novo governo, no início de 1995, a reação inicial da sociedade foi de descrença, senão de
irritação. Na verdade, caiu uma tempestade sobre mim. A imprensa adotou uma atitude
cética, senão abertamente agressiva. Várias pessoas sugeriram-me que "deveria falar
menos e fazer mais", como se fosse possível mudar a Constituição sem antes realizar um
amplo debate. Atribuí essa reação à natural resistência ao novo. Estava propondo um tema
novo para o país. Um tema que jamais havia sido discutido amplamente. Que não fora
objeto de discussão pública na Constituinte. Que não se definira como problema nacional
na campanha presidencial de 1994. Que só constava marginalmente dos programas de
governo. Em síntese, que não estava na agenda do país. 35
À resistência ao novo, entretanto, deve ter-se somado um segundo fator. Segundo
Przeworski (1995), o êxito da reforma do Estado depende da capacidade de cobrança dos
cidadãos. Ora, a cultura política no Brasil sempre foi antes autoritária do que democrática.
Historicamente o Estado não era visto como um órgão ao lado da sociedade, oriundo de
um contrato social, mas como uma entidade acima da sociedade. Desta forma, conforme
observa Luciano Martins (1995a: 35), "a responsabilidade política pela administração dos
recursos públicos foi raramente exigida como um direito de cidadania. Na verdade, o
princípio de que não há tributação sem representação é completamente estranho à cultura
35 - Para ser mais preciso, itens como a revisão da estabilidade do servidor constavam das
propostas de emenda constitucional do Governo Collor; foram produto, em grande parte,
do trabalho de setores esclarecidos da burocracia preocupados em dotar aquele governo de
um programa melhor estruturado na sua segunda fase, após ampla restruturação
ministerial.
26
política brasileira". Não constitui surpresa, portanto, que a reação inicial às propostas,
quando elas estavam ainda sendo formuladas, foi tão negativa.
Entretanto, depois de alguns meses de insistência por parte do governo em discutir
questões como a estabilidade dos servidores, seu regime de trabalho, seu sistema de
previdenciário, e os tetos de remuneração, começaram a surgir os apoios: dos
governadores, dos prefeitos, da imprensa, da opinião pública, e da alta administração
pública. No final de 1995 havia uma convicção não apenas de que a reforma constitucional
tinha ampla condição de ser aprovada pelo Congresso, como também que era fundamental
para o ajuste fiscal dos estados e municípios, além de essencial para se promover a
transição de uma administração pública burocrática, lenta e ineficiente, para uma
administração pública gerencial, descentralizada, eficiente, voltada para o atendimento dos
cidadãos. A resistência à reforma localizava-se agora apenas em dois extremos: de um
lado, nos setores médios e baixos do funcionalismo, nos seus representantes corporativos
sindicais e partidários, que se julgam de esquerda; de outro lado, no clientelismo
patrimonialista ainda vivo, que temia pela sorte dos seus beneficiários, muitos dos quais
são cabos eleitorais ou familiares dos políticos de direita.
Fundamental, no processo de reforma, é o apoio da alta burocracia - um apoio que
está sendo obtido. Na Inglaterra, por exemplo, a reforma só se tornou possível quando a
alta administração pública britânica decidiu que estava na hora de reformar, e que para isto
uma aliança estratégica com o Partido Conservador, que assumira o governo em 1979, era
conveniente. Mais amplamente, é fundamental o apoio das elites modernizantes do país,
que necessariamente inclui a alta administração pública. Conforme observa Piquet
Carneiro (1993: 150):
nas duas reformas administrativas federais (1936 e 1967), “esteve presente a
ação decisiva de uma elite de administradores, economistas e políticos -
autoritários ou não - afinados com o tema da modernização do Estado, e entre
eles prevaleceu o diagnóstico comum de que as estruturas existentes eram
insuficientes para institucionalizar o processo de reforma”.
Depois de um período natural de desconfiança para as novas idéias, este apoio vem
ocorrendo sob as mais diversas formas. Ele parte da convicção generalizada de que o
modelo implantado em 1988 foi irrealista, tendo agravado ao invés de resolver o
problema. O grande inimigo não é apenas o patrimonialismo, mas também o burocratismo.
O objetivo de instalar uma administração pública burocrática no país continua vivo, já que
jamais se logrou completar essa tarefa; mas tornou-se claro em 1995 que, para isto, é
necessário dar um passo além e caminhar na direção da administração pública gerencial,
que engloba e flexibiliza os princípios burocráticos clássicos.
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